Face aux crises de développement et de changement climatique, la nouvelle Convention Cadre de l'ONU sur la Coopération Fiscale Internationale, peut-elle offrir une solution charnière ?
- Saïd Skounti
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Derrière les négociations sur la nouvelle Convention se joue une opportunité historique de remanier un système fiscal mondial injuste et mobiliser les milliards indispensables
D’ici mi-2027, les États membres des Nations Unies devront s’accorder sur le texte de la future Convention Cadre sur la Coopération Fiscale Internationale (UNFCITC). Ce nouveau traité ambitionne de réformer un système fiscal international hérité du siècle dernier, largement critiqué pour son caractère non-démocratique et pour les pertes massives qu’il engendre en raison de l’évasion fiscale des multinationales et des individus fortunés.
Portée par le Groupe africain en 2023 à travers la résolution « Promotion d'une coopération fiscale inclusive et efficace », cette initiative marque un tournant dans la gouvernance fiscale mondiale. Malgré l’opposition de plusieurs pays développés, attachés aux cadres de coopération fiscale existants tels que l’OCDE et le G20, les termes de référence de la Convention ont été adoptés en 2024 par 125 voix contre 9.
Les termes de référence (TDR) de la convention indiquent que l’objectif est de « mettre en place un système fiscal international inclusif, juste, transparent, efficace et équitable, contribuant véritablement au développement durable ». Les TDR définissent un triple objectif : assurer une répartition équitable des droits d’imposition, lutter contre l’évasion fiscale des multinationales et des grandes fortunes, et combattre les flux financiers illicites liés aux pratiques fiscales dommageables.
Pourquoi une telle réforme ? Les besoins financiers croissants pour le développement et la résilience climatique, ainsi que les insuffisances des systèmes en place
Depuis des années, les pays en développement dénoncent les limites du système actuel. Les discussions sur la fiscalité internationale sont dominées par des forums restreints, notamment l’OCDE et le G20, où la majorité des pays du Sud ne disposent pas d’un pouvoir décisionnel équivalent. Cette exclusion entraîne des conséquences significatives : selon des estimations, près de 492 milliards de dollars de recettes fiscales sont perdus chaque année du fait des abus fiscaux, dont 200 milliards de dollars pour les pays du Sud. Les multinationales transféreraient artificiellement plus de 40 % de leurs bénéfices vers des juridictions à fiscalité avantageuse.
Ces pertes ont un impact direct sur les budgets publics. Pour de nombreux pays africains, les montants évaporés représentent des ressources cruciales pour financer la santé, l’éducation ou l’adaptation au changement climatique.
Lors des premières sessions de négociations sur le texte de la nouvelle convention, le Cameroun a souligné l’importance de concevoir une réforme permettant aux pays en développement de mobiliser des ressources domestiques afin de répondre aux besoins en matière « d’adaptation au climat, les systèmes de santé et de l’éducation », qui constituent, selon le délégué camerounais, « les piliers du développement durable » pour ces pays. À l’heure où ces pays font face à des crises multiples — dette, vulnérabilité climatique, pressions sociales — la justice fiscale apparaît comme une condition essentielle du développement durable.
Si des initiatives ont été lancées dans le cadre de l’OCDE, notamment le processus BEPS, elles sont jugées insuffisantes par de nombreux pays en développement. Le Secrétaire général des Nations Unies, António Guterres, a lui-même reconnu que « les initiatives de l'OCDE ne répondent souvent pas de manière adéquate aux besoins et aux priorités des pays en développement ». Une réforme donc s’impose.
Où en sont les négociations pour la nouvelle Convention Cadre ?
Les négociations sont en cours au sein d’un Comité intergouvernemental. Les premières sessions ont révélé une fracture persistante entre pays développés et pays en développement.
Un premier désaccord porte sur la nature juridique de la convention. Les pays développés privilégient un instrument « high-level » non contraignant, qui préserverait les cadres existants. À l’inverse, le Groupe africain et d’autres pays du Sud plaident pour un texte qui créera de véritables obligations juridiques. Derrière le consensus apparent sur une convention « high-level » se cache donc une divergence fondamentale sur son ambition normative.
L’article 5 relatif aux droits d’imposition constitue un point central de tension. Pour le Groupe africain, il s’agit du « cœur » de la réforme. Le système actuel, fondé principalement sur la présence physique, est jugé inadapté à l’économie numérique et défavorable aux pays où se trouvent les marchés et les utilisateurs. Les pays africains proposent donc d’élargir les critères de « nexus » afin d’inclure la « localisation des utilisateurs et des données ». Le texte actuel s’aligne avec cette tentative d’élargir le « nexus ». Le texte prévoit également la renégociation des conventions fiscales existantes soient mises en conformité avec la nouvelle convention.
Les pays développés, comme l’Allemagne, la Norvège, la Suède et autres, s’y opposent, estimant que les conventions bilatérales sont des instruments souverains qui ne devraient pas être modifiés de manière obligatoire par un cadre multilatéral. Une proposition conjointe de la Norvège et la Suède propose de supprimer cette partie du texte.
Un autre débat concerne la méthode d’imposition. Les pays développés préfèrent l’imposition sur les bénéfices nets, arguant qu’une taxation sur une base brute pourrait entraîner une surimposition. Plusieurs pays en développement défendent la retenue à la source sur une base brute, plus simple à administrer pour des administrations fiscales aux capacités limitées.
La taxation des individus fortunés suscite également des divergences (Article 6). Certains pays du Sud souhaitent des engagements fermes et des approches coordonnées, tandis que plusieurs pays développés se montrent réticents à adopter une définition universelle ou des mécanismes contraignants. La Zambie et le Nigeria soutiennent que l’engagement à taxer les individus fortunés doit être ferme, et proposent de remplacer le terme « explorer » par « adopter » dans le texte initial qui a été proposé par les co-chairs, en ce qui concerne les approches coordonnées.
Il s’agit ici d’un pas en arrière, dans la mesure où le texte présenté en octobre 2025 évoque une adoption plutôt qu’une simple exploration. En effet, l’adoption renvoie à une action concrète, tandis que l’exploration consiste à envisager des possibilités. Le Brésil et le Mexique plaident pour une fiscalité progressive tandis que le Canada et la Norvège s’opposent à une définition universelle des individus fortunés.
Enfin, la question institutionnelle reste sensible. Les pays en développement soutiennent que les Nations Unies doivent établir leurs propres normes fiscales inclusives, rompant avec une gouvernance dominée par l’OCDE. Les pays développés, quant à eux, plaident pour une coordination étroite avec les cadres existants, où leur influence est prépondérante. L’article 15 relatif à la relation entre la future convention et les autres traités internationaux sera donc déterminant.
Les éléments présentés ici ne sont pas exhaustifs ; d'autres points de désaccord, notamment ceux relatifs aux protocoles, méritent d'être suivis au cours des prochains mois, à commencer par les réunions du mois d'août.
Une opportunité historique conditionnée par une volonté politique réelle
Au-delà des débats techniques, l’enjeu est fondamentalement politique. Il s’agit de savoir si la communauté internationale est prête à se ranger du côté des pays africains et des autres pays du Sud global pour reconstruire la gouvernance fiscale mondiale sur des bases véritablement inclusives et équitables, sous l'égide de l'ONU.
Dans le contexte d’une baisse catastrophique d’aide publique pour le développement (APD), cette réforme devient urgente pour aider à sauver les objectifs 2030 de développement durable et ceux de l’Accord de Paris. L’Accord de Paris, en vertu de son article 2.1(c), vise à rendre les flux financiers compatibles avec une trajectoire de développement à faibles émissions de gaz à effet de serre et résilient face au changement climatique, mais les interprétations sélectives de cet article, en particulier celles émanant de pays développée, n’ont pas reconnu l’importance de la nouvelle Convention-cadre, malgré le soutien des pays en développement.
La réussite de cette convention dépendra non seulement de la capacité des États à dépasser la logique de préservation du statu quo, mais aussi des efforts de l’ensemble des acteurs, à travers différentes instances, pour faire pression sur leurs États afin qu'ils fassent preuve de solidarité et d'engagement envers le multilatéralisme, en vue de construire un système de gouvernance fiscale mondiale plus efficace et plus juste, pour répondre aux défis mondiaux.