La gouvernance de la dette souveraine à la croisée des chemins : perspectives africaines sur l’état de la coopération en matière de dette et les efforts en vue d’une nouvelle convention de l'ONU

Lors de la quatrième Conférence internationale sur le financement du développement (FfD4) organisée sous l’égide des Nations Unies, la dette a été identifiée comme l’un des « principaux obstacles » au développement durable — un point souligné en particulier par les pays africains — et les conclusions ont donc inclus une série d’engagements visant à relever les défis liés à la dette.

À l'occasion du Forum FfD de ce mois-ci, près d'un an après la FfD4, la communauté internationale a commencé à passer des engagements à la mise en œuvre des conclusions du Compromiso de Sevilla. 

La plateforme des emprunteurs figurait parmi ces engagements ; il visait à offrir un espace d'échange de connaissances et d'expériences, tout en aidant les pays emprunteurs à coordonner leurs approches et à renforcer leur voix au sein de l'architecture mondiale de la dette. Cette initiative a été officiellement lancée, sous l'égide de l'Égypte, au début du mois.

Il reste toutefois à clarifier les prochaines étapes du processus intergouvernemental plus large au sein des Nations unies, mandaté l’année dernière par la quatrième Conférence sur le financement du développement (FfD4), qui vise à « formuler des recommandations pour combler les lacunes de l’architecture de la dette et explorer les options permettant d’assurer la viabilité de la dette ». Ce processus intergouvernemental n’est pas la convention-cadre des Nations unies sur la dette souveraine réclamée par les pays africains et d’autres pays du Sud, mais il pourrait constituer une voie vers celle-ci.

L'urgence d'améliorer la gouvernance internationale de la dette s'accentue dans un contexte où les économies en développement consacrent des montants records au remboursement de leur dette aux créanciers, souvent au détriment de la satisfaction des besoins fondamentaux de leurs populations et des priorités en matière de développement durable.

Des dettes insoutenables, alimentées par des forces extérieures et un système injuste 

Le niveau d'endettement auquel sont confrontées les économies en développement est extrêmement préoccupant. À l'heure actuelle, environ la moitié de la population mondiale (3,4 milliards de personnes) vit dans des pays où le service de la dette dépasse les dépenses publiques consacrées aux services sociaux essentiels, ce qui souligne la gravité des compromis imposés par l'architecture mondiale de la dette. La dette publique mondiale a atteint un niveau record de 102 000 milliards de dollars en 2024, et le FMI prévoit que le ratio dette/PIB atteindra 100 % d’ici 2029. Dans les économies en développement, les niveaux d’endettement public ont augmenté deux fois plus vite que dans les pays développés depuis 2010.

En Afrique, les écarts annuels de 200 milliards de dollars entre les recettes et les dépenses sont en grande partie comblés par un endettement supplémentaire, ce qui aggrave encore le fardeau déjà lourd de la dette. Rien qu’en Afrique subsaharienne, 21 pays à faible revenu affichent des déficits budgétaires dépassant les limites jugées nécessaires pour stabiliser la dette.

Les déficits de l’Afrique se sont considérablement aggravés depuis 2020, en grande partie à cause de chocs d’origine extérieure — notamment le changement climatique, la pandémie de COVID-19 et les répercussions de conflits tels que la guerre entre la Russie et l’Ukraine, la guerre d’Israël contre Gaza et la guerre menée par les États-Unis et Israël contre l’Iran. Malheureusement, ces crises ne sont pas le fait de l’Afrique, mais sont souvent causées par des pays créanciers à revenu élevé ; pourtant, ce sont les pays africains qui en supportent les coûts de manière disproportionnée. Les hausses des prix de l’énergie et des denrées alimentaires qui en résultent, associées à un resserrement des conditions financières mondiales induit par les hausses des taux d’intérêt, obligent les pays à emprunter davantage à des coûts plus élevés.

Il convient de rappeler que les économies en développement sont confrontées à un coût du capital excessivement élevé, puisqu'elles paient trois fois plus cher que les pays développés pour accéder aux marchés financiers internationaux, souvent en raison d'une perception erronée des risques.

Le plaidoyer de l’Afrique en faveur d’une meilleure gouvernance mondiale des questions d’endettement

Face à l’augmentation de la dette et à un système mondial inéquitable en matière de dette souveraine, l’Afrique s’est toujours comptée parmi les plus fervents partisants du changement au niveau mondial, ne se contentant pas de réformes progressives, mais réclamant une nouvelle architecture mondiale contraignante de la dette — une architecture qui impose la responsabilité à l’ensemble des créanciers et des emprunteurs, en plaçant au centre les besoins des pays en matière de développement durable.

Outre le rôle de premier plan joué par l’Afrique au sein de la Plateforme des emprunteurs, l’Union africaine a lancé l’année dernière un appel historique en faveur d’une « Convention-cadre des Nations unies sur la dette souveraine », afin de transformer la gouvernance de la dette et de mettre en place « un mécanisme multilatéral plus complet, plus équitable et plus efficace pour prévenir et résoudre les crises de la dette souveraine ». Cette convention, ont insisté les pays africains, devrait être « un mécanisme juridiquement contraignant offrant un allègement de la dette opportun et adéquat », « inclusif et transparent, proposant des évaluations de la viabilité de la dette axées sur le développement, traitant de la dette illégitime et proposant des mécanismes de prévention des crises de la dette ».

Une telle convention-cadre constituerait une avancée par rapport au status quo –  contrairement aux systèmes d’insolvabilité des entreprises, il n’existe actuellement aucun cadre efficace pour la restructuration de la dette souveraine lorsqu’un pays est en difficulté. Les mécanismes existants, tels que le Cadre commun du G20, restent axés sur les créanciers, non inclusifs et largement inefficaces, contraignant les pays à des négociations asymétriques qui tendent à privilégier les intérêts des créanciers au sens strict, au détriment d’intérêts mutuels plus larges à long terme.

La crise de la dette en Afrique découle en partie de cette architecture mondiale injuste et inefficace qui renforce les déséquilibres de pouvoir et permet la domination des créanciers. Elle n’empêche pas l’accumulation d’une dette insoutenable et ne prévoit pas de mécanismes fondés sur des règles pour garantir des prêts responsables, la transparence ou la viabilité de la dette d’une manière qui intégrerait l’action climatique et d’autres critères de développement durable.

Cependant, les efforts visant à faire de la Convention-cadre l’un des résultats de la FfD4 ont été rejetés par certains des principaux pays créanciers à revenu élevé qui dominent les mécanismes existants. Le mandat susmentionné en faveur d’un processus intergouvernemental reflétait un langage de compromis, bien qu’il s’agisse d’un langage auquel même certains pays créanciers ont choisi de ne pas s’associer.

Un appel à l'action : vers une convention-cadre des Nations unies sur la dette souveraine 

Il faut soutenir les efforts déployés par l'Afrique en faveur d'une convention des Nations unies sur la dette souveraine. Cela est plus vrai que jamais, compte tenu des difficultés rencontrées pour financer le Programme 2030 et l'Accord de Paris, alors que les pays riches réduisent progressivement leur aide au développement et leur financement de la lutte contre le changement climatique sous forme de subventions.

Pour les pays endettés, le statu quo n’est plus tenable. Le système actuel limite leur capacité à répondre aux besoins sociaux fondamentaux et même à investir dans le développement durable afin de réduire les besoins de dépenses futurs, empêchant ainsi les investissements dans la résilience face aux impacts du changement climatique et dans la transition vers l’abandon des importations de combustibles fossiles.

La communauté internationale est arrivée à un tournant critique où les priorités doivent être réévaluées : faut-il continuer à consacrer des ressources publiques limitées à une telle échelle au service de dettes injustement élevées envers des créanciers déjà riches, alors que les besoins humains fondamentaux et les objectifs mondiaux de développement durable sont insuffisamment financés ?

Dans toutes les instances internationales, y compris le processus de l’Accord de Paris et son « Veredas Dialogue » sur l’article 2.1(c), la communauté internationale doit se joindre aux pays africains et aux pays du Sud dans leur appel en faveur d’une gouvernance mondiale de la dette plus juste et plus efficace, dans le cadre d’une convention des Nations Unies sur la dette souveraine.

Les discussions sur la dette souveraine doivent s'inscrire dans un cadre véritablement inclusif, et l'Afrique reconnaît qu'aucune instance n'est plus universelle ni plus légitime que les Nations unies. Un processus onusien offrirait un espace inclusif et fondé sur des règles, où tous les États membres négocieraient sur un pied d'égalité, abordant la viabilité de la dette de manière plus équitable et en tenant compte des défis du développement durable.